一般社団法人　総合政策フォーラム

美しい誤解

　本コラムNo.33「サーベル行政」でお話したように、補助金予算の執行は案外難しい。地方分権の御旗の下で都道府県や市町村に予算を交付しても、恐らく国の役人に代わって多数の地方の役人が苦労するに違いない。私は1980年前後に農林水産省で補助金により市町村を支援する公共事業を担当した。農村の生活環境を改善するために、灌漑排水施設・農道などとともに集落道路や排水路といった生活施設を整備する事業である。各地区の事業内容は予算額の制約とともに補助金の対象になるための要件で制約される。事業目的、公共性、技術的妥当性、費用対効果と整備水準の妥当性、各種法令との整合性などであるが、要綱などの文書に書かれているものの、抽象的な場合や逆に明確すぎて現地の状況に合わない場合も多い。
　例えば、公共性の判断なら、公共事業なのだから公道から家の玄関に通じる私道は整備できない。国語辞典では「広く社会一般に利害を有する性格」を公共性とするが、「広く社会一般」の範囲は国か都道府県か市町村か集落か。公共事業では「2戸（軒）以上」とする場合が多い。とても明確な要件で、「この井戸は２戸の家が使用しているのでOK」となる。しかし、ある時、1軒の家の裏山に土砂崩壊防止用の擁壁を整備する計画があった。被災するのは１戸だから当然補助対象外としたが、老練な県の担当者から「あの家が押し流されるのではないかと集落の全員が心配している。それが集落（村）というもので1戸でも公共性はある。」と反論された。つまり、「利害を有する」は物理的利害ばかりでなく精神的利害を含むと解釈したのである。
　これを認めると農村での公共事業は公共性の縛りがなくなり何でもできることになる。その時、若い私がどう対応したか忘れたが、きっとこんな具合だっただろう。地図や図面に目を凝らす。在った！想定される被災ゾーンに小屋が。犬小屋ではない。他家の作業小屋に違いない。小屋で仮眠しているうちに被災する。とか何とか。地元要望を認めつつ「2戸以上」を死守する。「行政は芸術だ」とか勝手に酔いしれつつ終電車に急ぎながら、「男女の恋愛と行政は美しい誤解で成り立っている」と自分に言い聞かせる。

（執筆：元杉昭男）

人口減少のインパクト(６)：合計特殊出生率（1）

　人口動態に大きな影響を与える要素の１つとして，出生が挙げられます。現在の人口減少社会の要因は，結局のところ，出生数が継続的に低下してきていることにあります。
出生の動向を把握する指標として，「合計特殊出生率」（Total Fertility Rate：TFR）が挙げられます。皆さんがよく聞く「出生率」は，合計特殊出生率を指していると考えて良いでしょう。今回のコラムでは，この合計特殊出生率について解説していきます。
　合計特殊出生率をざっくりと説明すると，「一人の女性が一生の間に産む子ども数の平均値」となります。もう少し踏み込んで説明をしましょう。まず，女性の出産可能年齢を15歳から49歳とします。もちろん，この年齢以外でも出産をすることは可能ですし，実際に出産をしている人もいますが，国際的な定義として15歳から49歳と設定されています。
　次に，ある年に生まれた女性の，年齢別の出生率を把握します。例えば，1977年生まれの女性の15歳時点での出生率は，1977年生まれの女性が15歳になったときの，集団全体における出産した女性の割合となります。これを16歳時点での出生率，17歳時点での出生率…という形で算出し，最終的に15歳から49歳までの年齢別出生率を積み上げたものが，1977年生まれの女性の合計特殊出生率となります。
　以上の話を整理すると，1977年生まれ女性の合計特殊出生率とは，「1997年生まれ女性の，15歳から49歳までの年齢別出生率を足し合わせたものである」と定義できます。この合計特殊出生率を「コーホート合計特殊出生率」と呼びます。コーホートとは，同一年に生まれた集団を意味します。
　さて，合計特殊出生率の定義を踏まえると，コーホート合計特殊出生率を利用していくべき，となるかと思います。しかし，コーホート合計特殊出生率には大きな弱点があります。それは，「1977年生まれの女性の合計特殊出生率はまだ算出できない」ということです。なぜなら，1977年生まれの女性はまだ49歳になっていないからです。コーホート合計特殊出生率を算出するためには，対象となる集団が49歳を越えないといけないのです。2019年現在，コーホート合計特殊出生率を算出できるのは1969年以前生まれの集団に限られます。それでは不便なので，コーホート合計特殊出生率に代わる合計特殊出生率が用いられるようになっています。次回はその点について説明します。

（執筆：中澤克佳）

産業構造

　こんにちは、ふたたび池上です。第1-6回は、一人あたり国民所得、その成長と、国単位のお話でしたが、今回からは国の経済成長に伴い、国内の産業構造がどのように変化するのかという国単位ではなく産業単位のお話です。
　産業単位とはいっても、国内のあらゆる産業を農業、工業、サービス業という3種類に分類します。ほとんどの国は、経済成長に伴い、経済の中心が農業から工業、工業からサービス業に移ってきました。この現象をペティ＝クラークの法則と呼びます。日本では、労働人口における（農業:工業:サービス業）の比率は、1920年は(54:21:24)でしたが、2005年には(5:26:67)となりました。国内総生産（GDP）における（農業:工業:サービス業）の比率は、1950年は(26:32:42)、1995年には(2:34:64)でした。
　また、経済発展の初期には、農業の労働生産性と非農業（工業・サービス業）の労働生産性の比率が小さく、経済発展につれてその比率が大きくなることもわかっています。途上国ではその比率が0.2以下ですが、中所得国、先進国はその比率がより大きく、0.5以上の国々もあります。
　これらの経済成長に伴い、労働力が農業から非農業へ、GDPの中心も農業から工業へ、農業と非農業の生産性格差が減少するという産業構造の変化（構造転換）を説明するモデルとしてルイス・モデルがあります。経済発展以前は、国内のすべての労働力は農業に従事し、所得は平等に分配されています。生産量を労働人口で割っているので、所得は平均生産性に等しくなります。工業が起きると、工業は労働者に農業の平均生産性より高い賃金をオファーし、労働者が農業から工業に移動し始めます。このときは、農業と工業の間に生産性格差があります。工業が発展するにつれ、農業人口、農業生産は縮小しますが、やがて農業も労働者を引き止めるために賃金を増加させるようになり、農業と工業との間で労働者を求める競争がはじまります。そのときには農業と工業の生産性格差は解消しています。
　このルイス・モデルでは、経済発展は工業が牽引します。農業は経済発展にとって重要ではないのでしょうか？次回はこのお話の予定です。

（執筆：池上宗信）

10月12日は、大型台風19号関東接近との天気予報が出ていますので、「多文化共生社会の総合政策研究」の研究会合を中止いたします。同第1回会合は、11月9日となります。

「ノー・チャンス・マダム」（下）

　マダムたるもの、優雅に自宅でお茶でも飲み、ドライバーが持ってきたガソリンの領収書通りにお金を渡せば良いのだが、何回かプロセスを繰り返しているうちに、どうやらガソリンスタンド店員とドライバーが示し合わせて、かなりの金額を上乗せしていることに気づいた。はて、どうしたものか…若い私は頭を抱えた。
ナイジェリアは人口１億9,600万人、経済規模は2014年には南アフリカを抜きアフリカ最大となった「アフリカの巨人」だ（注）。「俺たちは、アフリカのナンバーワンだ。南アはヨーロッパで、アフリカじゃない」と、滞在中ナイジェリア人から何度も聞かされた。
　この国の命運を握る原油、通称「ボニーライト」は、「精製が不要」と言説されるほど硫黄分が少なくて良質である。輸出・歳入の多くはこの原油に由来する。
　ところが、精油所が故障で稼働しないことも一因となり、豊富で良質な原油は自国消費ではなく輸出へ回され、それと入れ違う形で他国から自国用の燃料を輸入している。政府は、自国消費の燃料価格を低く抑える補助金を出し続け、輸出・生産・消費・政治の四重のねじれ構造が、しばしば限界点を超える。
　その時、何が起きるか。抗議デモや暴動は想像に容易いが、現実に人々にとって深刻なものの一つが、輸入燃料不足によるガソリンスタンドの閉鎖である。人々は、ガソリンスタンド前に車ごと長蛇の列を作り、ある時は叫び、ある時は音楽を流し、ある時は喧嘩をしながら再開をひたすら待つ。値段は当然上がり、しかも乱高下する。
　そこで、それに便乗した例の「値段上乗せ」が起きることになる。なにせ、定価がないのだ。明日も分からない。
　未熟な私は、その詐称行為とも思える行動が許せず、なんとマダム自ら同乗し（私以外にも数例聞いたので、私だけではない。言い訳がましいが）後部座席からメーターを確認し、自らお金を払う、という行為に出た。当然、ドライバーは小銭をくすねることができず、不満が溜まる。気づいたら、彼はさっさとトンズラし、払いのいいアメリカ大使館館員の私設ドライバーになっていた。
　そこで私につけられたあだ名が「ノー・チャンス・マダム」。
　自分の若さもさることながら、当時のナイジェリアの空気や世相を、若干の苦い記憶とともに私に思い出させる懐かしい言葉である。

（執筆：杉浦未希子）

（注）外務省 ナイジェリア基礎データ
（https://www.mofa.go.jp/mofaj/area/nigeria/data.html　2019年9月17日閲覧）

公共政策における文脈

　文脈とは条件、背景、意味の関係性を指す。公共政策を構造的に理解するためには、文脈の理解が欠かせない。ＥＰＡ（Economic Partnership Agreement：経済連携協定）、日米貿易交渉、1938年電力管理法制定の3つの例を挙げて説明しよう。
　第1に、ＥＰＡではフイリピン、ベトナム、インドネシアから候補者を受け入れ、国家試験合格の後に日本で介護士や看護師として働くことが想定されている。日本は医療・介護での人材不足を補い、外国は人材派遣による外貨獲得が可能となる。また、自動車などの関税引き下げをこれらの国と協定として結んでいる。日本は安い値段で商品を輸出でき、外国は日本の商品を安く購入できる。この一見関係ないように見える2つの政策が1つの文脈で結びつき、日本における医療・介護の人材供給不足の解消という政策と、アジア諸国への貿易輸出の拡大という政策とが連結している。
　第2に、日米貿易交渉でも文脈は重要である。日本の自動車や半導体の輸出に対してアメリカからは輸出枠の割り当てが示され、アメリカから日本への農産物の輸入割り当てが交換条件とされることが多い。さらには日米安全保障などの国防政策と連結し、日本とアメリカの経済貿易交渉が決定されることもある。つまり、米軍の基地負担を日本政府に上乗せされたり、国防でのアメリカの順守を約束する代わりに、自動車関税の引き下げを保証したりすることが行われてきた。まさしく国内政治と国際政治は連結し、農業政策と経済政策が関係し、国防政策と貿易政策とが連結しているのである。
　第3に、このような政策連結は過去にも例があった。1938年の第1次近衛文麿内閣は盧溝橋事件に伴う対中国外交に苦慮していた。また緊急勅令による選挙法改正を行い、近衛新党によって総選挙を行う噂が衆議院で流布された。既存政党が崩壊する危機に立憲民政党や立憲政友会は動揺し、貴族院も対中国外交の重要性を認識し、近衛文麿内閣の崩壊を危惧した。その結果、電力管理法は背景の異なる対中国外交や内閣総辞職・衆議院解散と結びつき、Ｒ．パットナムが言う二層ゲームを形成しながら衆議院や貴族院で法案が通過したのである。

（執筆：武智秀之）

政府間関係にとらわれない日韓関係の構築を（上）

　ここ数カ月の間に、日本と韓国の関係が悪化していると思わせることが多々起きている。長年の課題である歴史問題や領土問題に端を発し、慰安婦問題への抗議としての少女像の設置、韓国海軍によるレーダー照射問題、さらには徴用工訴訟において韓国の大法院が日本企業に対する損害賠償を命じる判決に関する問題等が続く中で、8月に韓国政府が日韓のGSOMIA（General Security of Military Information Agreement、軍事情報包括保護協定）破棄を決定した。また、同月に日本政府も輸出優遇国（ホワイト国）から韓国を除外している。両国の政府間関係が悪化する中で懸念されるのは、両国の国民が相互に嫌悪感を持ち、人々の感情にも悪影響を及ぼす可能性である。さらに、二国間にこのような問題が起きる中で、最近のメディア等においては韓国に対する批判的な言動が目に付くようになった（注１）。そのような言動に対して、朝日新聞は社説で、一部のメディアでは韓国を「感情的に遠ざけるような言葉が多用されている」と嫌韓をあおる風潮を懸念する（注２）。朝日新聞が指摘するように、政府間関係の悪化と一部のメディアの風潮は、人々に偏った韓国観をもたらすだろう。
　現在の日本社会における偏った韓国観の問題は、政府間関係から作られる韓国のイメージが先走り、多様な韓国を政府間関係の側面からのみとらえることにある。この問題を考える際に参考にしたいのは、2017年に愛知大学で開かれたシンポジウム「新しい次元に向かう日中関係」における議論である。そこでは日中関係を政府間関係でとらえることに限界があると指摘し、日中関係を多様にとらえることを提起した。歴史問題や領土問題などによる日中政府間関係の悪化が危惧される中においても、日中の民間は絶えず交流し独自の関係を築いてきた。しかし、日中関係を政府間関係としてとらえることでそれ以外の関係が見えにくくなるという。同様の政治問題を抱える日韓関係においても、二国間関係を政府間関係としてとらえることに限界があるのではないだろうか。視点を固定することで韓国のその他の側面が見えにくくなっていると考える。

（執筆：深田有子）

（注１）例えば、今年4月号の『文藝春秋』では「『日韓断交』完全シミュレーション」、9月13日号の『週刊ポスト』では「韓国なんて要らない」、10月号の『WiLL』では「NO韓国―絶縁宣言！」など、特集が組まれている。
（注２）朝日新聞．2019年9月16日．「（社説）嫌韓とメディア　反感あおる風潮を憂う」https://www.asahi.com/articles/DA3S14179020.html?iref=editorial_backnumber （2019年9月16日アクセス）．

日本的論理を疑う（３）

　1990年代の米国でインターネットを利活用した経済活動や国民生活が普及拡大し、2000年代には韓国、日本や中国でも急速に普及拡大した。当初は固定電話網を利用した有線インターネットが中心であったが、無線技術の発展に伴って3G、4Gが急拡大し、今年からは5G（第5世代移動通信網）の時代にはいった。今では、道を歩く人や電車・バスに乗る人の多くが四六時中スマホをいじっている。
　中国では、都市でも農村でも、大企業でも道端の個人店舗でも、スマホを使ってのQRコード決済が普及し、現金を持ち歩かない人も多い。市内を移動する際にも、スマホを使って近くにいる車を呼び出し、スマホを使って決済する。それを見ていると、まるで魔法のお金のやりとりに見え、ほんとうにお金が支払われ、受け取られているのだろうかと疑ってしまう。それに対して、日本では今でも現金で支払うのが普通である。
ところで、私のように、スマホを使っての決済（支払いや送金）ができない人と、スマートなスマホ操作でそれを実現する人の間での格差を「デジタル・デバイド」という。私が問題にしたいのは、この用語をめぐっても日本の定義が特殊であることだ。日本では、デジタル・デバイドを「情報格差がもたらす貧富の差や所得格差」と定義するものが多い。前回のデフレの定義と似た構図である。
　つまり、情報格差の存在＝原因、所得格差＝結果、という関係なのに、原因と結果を一緒にしてデジタル・デバイドと定義しているのである。でも、よく考えてみよう。パソコンをうまく使えこなせない人が就職から排除され、失業や低所得に甘んじているのだろうか。例えば、書道の先生は職に就けず、失業か低所得に追いやられているのだろうか。
情報格差が存在しても、必ずしも所得格差にならないし、そもそも所得格差を引き起こすとされる情報格差の「情報」とは一体何なのか。論理的に厳密な定義に基づく分析を十分に行うことなく、相変わらず、雑な論理で今の社会を分かったつもりの人間が多い。それは不勉強な個人だけでなく、言葉や論理を厳密にとらえない政府や研究者にも当てはまる。

（執筆：谷口洋志）

対ＩＢＭ政策にみる総合政策

　政策研究は仕組み作りと筆者は考えています。
　法などに基づく制度，人材の維持更新制度，運営経費負担の仕組み，などが主な領域として多くの方々にご理解いただけるかと思います。
　筆者がその渦中にあって経験した，今までで最も大きな事例は1970年代前後におけるコンピュータ関連の政策でした。これを主導したのは通商産業省（当時，通産省と略す，現在は経済産業省）でした。
　戦後，国内産業の保護育成を主導した通産省は，希少な外貨を運用する外国為替予算制度（1950年～1964年）を用いて外国製製品の輸入を統御していました。コンピュータの輸入もこの仕組みの中で取り扱われていました。また，外資法（1950年～1980年）を用いて外国資本を制限しました。そのほか，「日本電子計算機株式会社」（1961年～）を設立し，国産コンピュータを一括購入して４４月で割った月額で企業にレンタルする仕組みを用意しました。
　ＩＢＭは，コンピュータについては後発企業でしたが，資金力や営業力そして開発力は抜きん出ており，1965年には「システム/360」，1970年には「システム/370」を開発するなどコンピュータ業界を牽引する企業へと巨大化していきます。日本へも門戸開放を迫って来る中で，通産省は粘り強く交渉を重ねたことで，日本のコンピュータ企業による「ＩＢＭ互換機」開発への道が開かれました。この合意後，通産省は国内企業の強化を目指し，1972年から稼働します。政府開発資金の集中投入，重複の研究開発禁止，販売会社の一本化を課し，国内の２大企業（日立，富士通）でＭシリーズを，技術導入先が同じ２社（NEC，東芝）で ACOSシリーズを，残る２社（三菱，沖電気）で COSMOシリーズを形成させました。筆者の経験したことは，国内企業が成果を目に見える形にし始めた時期だったのです。
　紹介した通産省の例では，時限立法によって仕組みの終了を図っていますが，希な例でしょう。一度組み立てられた仕組みの大枠は容易に変更できない以上，仕組みの提案の中に組み込めれば良いのですが，具体的にどうすれば良いのか見当も付きません。諸々のことを踏まえながら，より良い方法を見いだして行けたらと思っています。

（執筆：小林仁）

代議制民主主義：半代表と純粋代表

　「1人1票と1円1票」（No.7）でお話しした多数決ルールは、暗黙のうちに直接民主主義を前提にしていました。今回は代議制民主主義について、考えてみましょう（注）。
　代議制民主主義は、国民や住民の選挙によって選ばれた議員が、議会で国民や住民を代表して集合的意思決定を行う制度です。代議制民主主義は、今日の国家や地方公共団体のような大規模な社会では有権者が多過ぎて、すべての有権者が直接に参加して集合的意思決定を行うことが困難のため、直接民主主義の擬制として採用されてきた制度といえます。しかし、まったく異なる代議制概念もあるのです。これは、直接民主主義の擬制としてではなく、直接民主主義が持つ弊害すなわち大衆迎合的な衆愚政治といわれる弊害を克服するために、選ばれた立派な人物すなわち選良が一般国民に代わり集合的意思決定を行う制度として理解されるものです。
　この2つの代議制概念の相違は、有権者と議員の関係の違いにあります。直接民主主義の擬制としての代議制では、議員は有権者の代理人に過ぎず、有権者の意思を政治に反映させることが求められています。この代表は、「半代表」ともいわれます。これに対し、選良が一般国民に代わり集合的意思決定を行う制度としての代議制では、議員が有権者から白紙委任を受けており、選任された後は、有権者とは独立に自らの判断で政治決定を行うことが期待されています。この考え方による代表は、「純粋代表」といわれ「半代表」に対比されています。半代表は人民代表、純粋代表は国民代表といわれることもあります。
　この異なる意味の代表を選ぶ選挙制度は、その理念の違いから、望ましい制度のあり方も違ってきます。半代表（人民代表）を選ぶ選挙制度としては比例代表制が、純粋代表（国民代表）を選ぶ選挙制度としては小選挙区制が良いとされています。現実の代議制民主主義は、半代表と純粋代表とを併せ持った制度になっています。次回は、代議制民主主義における投票と棄権について考えます。

（執筆：横山彰）

（注）今回の論述は、横山彰（1998）「代議制民主主義の経済理論」田中廣滋・御船洋・ 横山彰・飯島大邦『公共経済学』東洋経済新報社、196頁に基づいている。